國務院辦公廳關于鼓勵和支持

社會資本參與生態保護修復的意見

國辦發〔2021〕40號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

生態保護修復是守住自然生態安全邊界、促進自然生態系統質量整體改善的重要保障。長期以來，我國一些地區生態系統受損退化問題突出、歷史欠賬較多，生態保護修復任務量大面廣，需要動員全社會力量參與。為進一步促進社會資本參與生態建設，加快推進山水林田湖草沙一體化保護和修復，經國務院同意，現提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平生態文明思想，認真落實黨中央、國務院決策部署，牢固樹立綠水青山就是金山銀山理念，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，聚焦重點領域，激發市場活力，推動生態保護修復高質量發展，增加優質生態產品供給，維護國家生態安全，構建生態文明體系，推動美麗中國建設。

（二）工作原則。

堅持保護優先、系統修復。遵循自然規律，統籌自然生態各要素，以自然恢復為主，輔以必要的人工措施，增強各項舉措的關聯性和耦合性，推進山水林田湖草沙整體保護、系統修復、綜合治理，提升生態系統質量和穩定性。

堅持政府主導、市場運作。發揮政府規劃管控、政策扶持、監管服務、風險防范等作用，統一市場準入，規范市場秩序，建立公開透明的市場規則，為社會資本營造公平公正公開的投資環境，構建持續回報和合理退出機制，實現社會資本進得去、退得出、有收益。嚴禁借生態保護修復之名行開發之實，嚴禁突破耕地保護和生態保護等紅線，嚴禁各類違反法律法規規定的行為。

堅持目標導向、問題導向。圍繞構建“誰修復、誰受益”的生態保護修復市場機制，聚焦解決信息缺失、融資困難、政策分散、鼓勵和支持措施不明確、交易機制和回報機制不健全等問題，推動實現生態效益和經濟社會效益相統一。

堅持改革創新、協調推進。加強與自然資源資產產權制度、生態產品價值實現機制、生態保護補償機制等改革協同，統籌必要投入與合理回報，暢通社會資本參與和獲益渠道，創新激勵機制、支持政策和投融資模式，激發社會資本投資潛力和創新動力。

二、參與機制

（三）參與內容。鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復項目投資、設計、修復、管護等全過程，圍繞生態保護修復開展生態產品開發、產業發展、科技創新、技術服務等活動，對區域生態保護修復進行全生命周期運營管護。重點鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責任為主（包括責任人滅失、自然災害造成等）的生態保護修復。對有明確責任人的生態保護修復，由其依法履行義務，承擔修復或賠償責任。

（四）參與方式。

1．自主投資模式。社會資本單獨或以聯合體、產業聯盟等形式出資開展生態保護修復。

2．與政府合作模式。社會資本可按照市場化原則設立基金，投資生態保護修復項目。對有穩定經營性收入的項目，可以采用政府和社會資本合作（PPP）等模式，地方政府可按規定通過投資補助、運營補貼、資本金注入等方式支持社會資本獲得合理回報。

3．公益參與模式。鼓勵公益組織、個人等與政府及其部門合作，參與生態保護修復，共同建設生態文明。

社會資本可通過以下方式在生態保護修復中獲得收益：采取“生態保護修復+產業導入”方式，利用獲得的自然資源資產使用權或特許經營權發展適宜產業；對投資形成的具有碳匯能力且符合相關要求的生態系統，申請核證碳匯增量并進行交易；通過經政府批準的資源綜合利用獲得收益等。

（五）參與程序。結合實際積極探索靈活高效的工作程序，充分調動社會資本參與生態保護修復的積極性。一般可以采取如下程序：

1．科學設立生態保護修復項目。堅持問題導向，依據各級國土空間規劃、生態保護修復規劃等規劃和有關標準要求，確定生態保護修復任務和重點項目。

2．合理制定生態保護修復方案。在廣泛征求社會意見的基礎上，合理確定項目生態保護修復方案，明確生態保護修復目標或核心指標、自然資源（其中礦產資源僅限于因項目需要采挖的只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土）資產配置及后續產業發展要求等。涉及相關主體利益的，應當協商一致。

3．公開競爭引入生態保護修復主體。將生態保護修復方案、相應的自然資源資產配置方案、各類指標轉讓及支持政策等一并公開，通過競爭方式確定生態保護修復主體暨自然資源資產使用權人，并簽訂生態保護修復協議和土地出讓合同等自然資源資產配置協議，明確修復要求、各方權利義務和違約責任。

4．規范開展生態保護修復產品市場化交易。探索建立自然資源資產與生態保護修復產品的交易渠道，公開發布產品交易規則、企業信用評級等信息，依托公共資源交易平臺體系，規范開展市場化交易。

三、重點領域

（六）自然生態系統保護修復。針對受損、退化、功能下降的森林、草原、濕地、荒漠、河流、湖泊、沙漠等自然生態系統，開展防沙治沙、石漠化防治、水土流失治理、河道保護治理、野生動植物種群保護恢復、生物多樣性保護、國土綠化、人工商品林建設等。全面提升生態系統碳匯能力，增加碳匯增量，鼓勵開發碳匯項目。科學評估界定自然保護地保護和建設范圍，引導當地居民和公益組織等參與科普宣教、自然體驗、科學實驗等活動和特許經營項目。

（七）農田生態系統保護修復。針對生態功能減弱、生物多樣性減少、開發利用與生態保護矛盾突出的農田生態系統，開展全域土地綜合整治，實施農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復、土地復墾、生物多樣性保護等，改善農田生境和條件。

（八）城鎮生態系統保護修復。針對城鎮生態系統連通不暢、生態空間不足等問題，實施生態廊道、生態清潔小流域、生態基礎設施和生態網絡建設，提升城鎮生態系統質量和穩定性。

（九）礦山生態保護修復。針對歷史遺留礦山存在的突出生態環境問題，實施地質災害隱患治理、礦山損毀土地植被恢復、破損生態單元修復等，重建生態系統，合理開展修復后的生態化利用；參與綠色礦山建設，提高礦產資源節約集約利用水平。

（十）海洋生態保護修復。針對海洋生境退化、外來物種入侵等問題，實施退圍還灘還海、岸線岸灘整治修復、入海口海灣綜合治理、海岸帶重要生態廊道維護、水生生物資源增殖、棲息地保護等。探索在不改變海島自然資源、自然景觀和歷史人文遺跡的前提下，對生態受損的無居民海島開展生態保護修復，允許適度生態化利用。

（十一）探索發展生態產業。鼓勵和支持投入循環農（林）業、生態旅游、休閑康養、自然教育、清潔能源及水資源利用、海洋生態牧場等；發展經濟林產業和草、沙、竹、油茶、生物質能源等特色產業；參與河道保護和治理，在水資源利用等產業中依法優先享有權益；參與外來入侵物種防治、生物遺傳資源可持續利用，推廣應用高效誘捕、生物天敵等實用技術；開展產品認證、生態標識、品牌建設等工作。

四、支持政策

（十二）規劃管控。市、縣級政府應將生態保護修復和相關產業發展的空間需求納入國土空間規劃。鼓勵社會資本參與生態保護修復方案編制，在符合法律法規政策和規劃約束條件的前提下，合理安排生態保護修復區域內各類空間用地的規模、結構、布局和時序。項目范圍內涉及零散耕地、園地、林地、其他農用地需要空間置換和布局優化的，可納入生態保護修復方案一并依法審批；涉及永久基本農田調整等法定審批事項的，依法辦理審批手續。落實好最嚴格的耕地保護制度，堅決守住耕地紅線，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。項目完成后，通過年度土地變更調查統一調整土地用途，不動產登記機構依據調整土地用途文件辦理相關不動產登記。

（十三）產權激勵。對集中連片開展生態修復達到一定規模和預期目標的生態保護修復主體，允許依法依規取得一定份額的自然資源資產使用權，從事旅游、康養、體育、設施農業等產業開發；其中以林草地修復為主的項目，可利用不超過3%的修復面積，從事生態產業開發。對社會資本投入并完成修復的國有建設用地，擬用于經營性建設項目的，在同等條件下，該生態保護修復主體在公開競爭中具有優先權；涉及海域使用權的，可以依法依規比照上述政策辦理。修復后新增的集體農用地，鼓勵農村集體經濟組織將經營權依法流轉給生態保護修復主體。修復后的集體建設用地，符合規劃的，可根據國家統一部署穩妥有序推進農村集體經營性建設用地入市，生態保護修復主體可在同等條件下優先取得使用權。社會資本投資修復并依法獲得的土地、海域使用權等相關權益，在完成修復任務后，可依法依規流轉并獲得相應收益。

釋放產權關聯權益。社會資本將修復區域內的建設用地修復為農用地并驗收合格后，騰退的建設用地指標可以優先用于相關產業發展，節余指標可以按照城鄉建設用地增減掛鉤政策，在省域范圍內流轉使用。生態保護修復主體將自身依法取得的存量建設用地修復為農用地的，經驗收合格后，騰退的建設用地指標可用于其在省域范圍內占用同地類的農用地。

建立健全自然、農田、城鎮等生態系統保護修復激勵機制。研究制定生態系統碳匯項目參與全國碳排放權交易相關規則，逐步提高生態系統碳匯交易量。健全以社會捐贈方式參與生態保護修復的制度，鼓勵參與自然保護地等生態保護修復。創新林木采伐管理機制，開展人工商品林自主采伐試點，引導社會資本科學編制簡易森林經營方案，對具有一定經營規模的企業可單獨編制森林采伐限額，經審批可依法依規自主采伐；采伐經濟林、能源林、竹林以及非林地上的林木，可依據森林經營方案或規劃自行設計，依法依規自主決定采伐林齡和方式。

（十四）資源利用。按照生態保護修復方案及其工程設計，對于合理削坡減荷、消除地質災害隱患等新產生的土石料及原地遺留的土石料，河道疏浚產生的淤泥、泥沙，以及優質表土和鄉土植物，允許生態保護修復主體無償用于本修復工程，納入成本管理；如有剩余的，由縣級以上地方政府依托公共資源交易平臺體系處置，并保障生態保護修復主體合理收益。

（十五）財稅支持。發揮政府投入的帶動作用，探索通過PPP等模式引入社會資本開展生態保護修復，符合條件的可按規定享受環境保護、節能節水等相應稅收優惠政策。社會資本投資建設的公益林，符合條件并按規定納入公益林區劃的，可以同等享受相關政府補助政策。

（十六）金融扶持。在不新增地方政府隱性債務的前提下，支持金融機構參與生態保護修復項目，拓寬投融資渠道，優化信貸評審方式，積極開發適合的金融產品，按市場化原則為項目提供中長期資金支持。推動綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等加大對生態保護修復的投資力度。積極支持符合條件的企業發行綠色債券，用于生態保護修復工程。支持技術領先、綜合服務能力強的骨干企業上市融資。允許具備條件的企業發行綠色資產證券化產品，盤活資源資產。健全森林保險制度，鼓勵保險機構和有條件的地方探索開展保價值、保產量、保收入的特色經濟林和林木種苗保險試點，推進草原保險試點，加大保險產品創新力度，完善災害風險防控和分散機制。

五、保障機制

（十七）加強組織領導。各地區要將鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復納入經濟社會發展規劃，建立健全統籌協調機制。要暢通渠道、聽取訴求，保障社會資本合法權益，增強長期投資信心。各級自然資源主管部門要強化工作統籌，制定生態保護修復規劃，明確修復任務，設立項目并確定生態保護修復目標及自然資源資產配置要求。各有關部門和單位要按職責分工，制定完善相關配套政策措施，細化操作程序，形成協同推進的工作合力。

（十八）強化示范引領。發揮骨干企業的帶頭引領作用，搭建混合所有制企業等合作平臺，促進各類資本和產業協同。鼓勵開展生態保護修復理論和方法等基礎研究、關鍵技術研發和集成示范推廣，探索導向明確、路徑清晰、投入持久、回報穩定的資源導向型可持續發展模式。加強科研人才梯隊建設，構建產學研用相結合的良性發展機制。

（十九）優化監管服務。建立投資促進機制，搭建信息服務平臺，匯總發布各類生態保護修復項目及投資需求、政策法規標準等信息。加強督察和執法，全程全面依法監管，嚴格規范行為，建立信用監管機制，實現跨地區跨部門獎懲聯動。生態保護修復過程中涉及地理、生態、生物等方面敏感信息采集、處理和使用的，嚴格按照相關規定執行。

（二十）做好宣傳引導。加強法律法規政策宣傳。開展生態保護修復品牌建設，充分利用各類媒體平臺，提升傳播力和影響力，增強社會資本參與的獲得感和榮譽感，促進全社會關心支持生態保護修復事業，共同推進美麗中國建設。

國務院辦公廳

2021年10月25日